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发达国家城市收缩现象及其中国的启示

2018-08-29 17:31:39

发达国家城市收缩现象及其中国的启示!

城市收缩是发达国家在工业化与城市化过程中普遍存在的现象

发达国家城市收缩现象及其中国的启示

,城市收缩对发达国家经济社会转型、城市空间结构转变产生了深刻影响,在对城市收缩有效治理过程中形成的精明收缩与弹性城市理论对快速发展的工业化国家具有积极的借鉴意义。

本文对发达国家城市收缩的现象与事实进行了系统梳理与分析,分析了城市收缩的特征与空间模式,探讨了城市收缩的形成机制和城市收缩的应对措施,并对西方发达国家城市收缩现象对我国的启示形成了几点认识。

20世纪60年代欧美发达国家经历衰退、产业重构与经济制度转型后出现了城市失业率上升、产业发展缓慢、经济萎缩、交通拥挤、城市环境恶化现象,这一城市发展衰退问题引起国外学者的高度关注,将这种现象称为城市收缩(urbanshrinkage),国外学者从不同领域研究城市收缩问题,取得了大量的研究成果,集中于对城市收缩概念的解析、城市收缩现象的形成环境与制度安排、城市收缩的响应策略等方面。发达国家城市收缩过程表明,城市发展萎缩是受社会制度、经济转型、去工业化、资源枯竭、自然灾害等多因素制约。城市收缩可能发生于所有城市,城市萎缩是社会经济发展过程中的常态表现。

20世纪80年代,随着我国东北现象的出现,老工业基地转型受到我国学者的重视,我国资源型城市发展乏力与发达国家的城市收缩具有一定的相似性。2001年我国出台了资源型城市转型规划,经过多年努力我国资源型城市发展衰退问题得到一定遏制,但进入十二五末,东北老工业基地进入新一轮低谷,大量非资源型城市也出现发展迟滞问题,我国学者将其称为后东北现象。相对于西方学者,我国学者对城市发展衰退的认识比较狭窄,城市收缩研究对象仅限于资源型城市,缺乏对城市发展衰退机制的全面与深刻的理解。正是基于这一现实,本文系统阐述发达国家城市收缩现象的产生,分析城市收缩的形成机制与治理对策,旨在转变城市衰退观念认识,借鉴发达国家城市收缩规律,为探索我国不同城市发展衰退的机理提供有益的启示。

1城市收缩的现象与概念

美国汽车城底特律1950年至今减少上万个工作岗位与100万人口,1万多座住宅废弃,留守居民1/3处于贫困线以下且居住于贫民窟式社区,成排的商店和仓库被木板封死或烧毁;英国曼彻斯特年制造业丧失15万个工作岗位,1/4的工厂和车间停产闲置,城市人口流失25.6万;民主德国时期的莱比锡城曾作为焦煤化工业基地繁盛一时,1990年后工厂纷纷倒闭且大规模裁员,80%的就业岗位被削减,1.6万人迫于生计迁往西德,住宅空置率达15%20%。

国外学者关于城市收缩(urbanshrinkage)的定义不一。Clark和Rusk指出城市收缩通常表现为人口流失、失业人口剧增以及街区生活质量下降;著名的城市收缩国际研究(SCIRN)首次用人口规模界定了城市收缩标准,即人口规模大于1万的人口密集地区,经历结构性危机的经济转型,人口不断流失且持续时间在2年以上①;Schilling和Logan将城市收缩定义为40年内人口流失超过25%,空间上表现出资产废弃、厂房闲置、场地荒凉的老工业区;Beauregard强调城市收缩不是城市空间的物理性衰减而寓于区域增长的过程中,内城人口缩减与边缘区蔓延,稀疏的人类活动置于更加广阔的城市空间;Cristina和Ivonne将经历人口流失、经济衰退、大规模人口失业和社会不安等现象定义为城市收缩,城市收缩可以发生在城市功能区、小城镇、都市区等多种城镇空间。

我国城市收缩研究处于起步阶段,黄鹤、杨东峰等研究了国外城市收缩的现象与应对措施。刘迪认为任何发达国家的城市都面临规模缩小的问题,日本迎来了城市收缩潮;北京城市实验室(BCL)联合国内学者,于2014年建立了中国收缩城市研究络②;龙瀛利用五普、六普数据,在全国范围内分析了乡镇尺度的人口增长变化状况,得出我国大量存在着空心镇现象,总结了我国空心镇的空间特征,这是具有标志性意义的我国城市收缩研究成果;徐博指出增长与衰退是城市发展的客观规律,政府要积极应对城市收缩;李翔提出控制增量,盘活存量是未来我国城市空间发展必须考虑的问题。

2城市收缩的特征与空间模式

2.1城市收缩的主要特征

人口大量流失。西方学者将人口流失作为城市收缩主要测度指标,人口流失是城市发展环境恶化、人口收入水平降低、城市发展吸引力丧失等多种因素作用的综合体现,例如,年,大阪卫星城千里新城人口由峰值13万跌至9.4万;年,东京西部的多摩新城人口流失1.5%。

产业接替脱节。许多发达国家城市在盲目的产业体系向去工业化转型过程中,由于产业结构关联度不高,产业结构转型的支撑不足,导致城市产业体系的逐渐解体。波兰瓦乌布日赫市产业发展高度依赖于采矿业,导致产业转型困难重重,1993年采矿业及其关联产业提供的就业岗位共2.4万个,占城市总就业岗位的50%以上,采矿业衰退后,无法形成继采矿业后的接替产业。

城市环境恶化。德国图林根州城市环境恶化分为两种状况,一是出现了大量环境恶化的工业遗址,主要是因为原计划经济体制下企业生产效率不高、统一后德国政府为维护原西德劳动力市场出台强制性歇业政策,导致工厂被迫停产、废弃。二是形成了采矿选矿废址,私有化改革过程中,产出率低的矿区被任意遗弃,出现了环境污染和地面沉降问题。

城市土地闲置。德国图林根州城市土地闲置分三种状况,一是房地产市场低迷,为维持市场稳定、降低建筑维护成本,郊区拆除了大量高层建筑,造成用地荒置;二是形成线性荒地,大量铁路、货运站被废弃,而铁轨遗址的条带状制约了土地的再开发;三是出现大量投资荒地,目前城市开发空间充足,导致投资预期回报的不确定性增加,已收缩的空间在投资上被边缘化。

2.2城市收缩的空间模式

2.2.1城市内部收缩模式

圈层模式:以英国格拉斯哥为代表。二战后欧美一些发达城市,呈现内城空洞化、郊区繁荣的格局,并且空洞化具有周边扩散的圈层效应,反映郊区化对城市收缩的影响。内城企业与人口大量向郊区转移,内城税收水平大幅度下降,导致内城生活设施与环境改造缺乏资金支持,内城宜居程度越来越不尽如人意,中高社会阶层率先将居住与就业空间选择在城市郊区。

反圈层模式:以法国巴黎为代表。城市收缩首先出现在郊区一环(firstsuburban),该区景观以工业设施和工薪阶层占据的大户型住宅为主,经历去工业化后,原有居民向外迁移,郊区一环出现城市收缩,形成核心繁荣、外围衰退的反圈层结构,这是发达国家后郊区化产物。

星状模式:以美国底特律城为代表。内城经济萧条、就业机会不足,中产阶级持续流失、黑人和弱势群体被迫留守。内城黑人、弱势群体往往集聚于几个散点式分布的类贫民窟社区,周围是大面积的空置地块或闲置房产,形成类似郊区的低密度、零星式空间特征。

穿孔模式:以原东德城市表现最为突出。计划经济时期分散布局于内城的单位大院随工厂的衰落而解体,原有居民外流、环境恶化,相反,政治、经济体制转型期国家重点扶持的企业则快速发展,造成增长与衰退地块交错分布,城市内部呈现漏勺式空间形态。

2.2.2区域城市收缩模式

区域边缘化模式:以德国东部地区的城市表现最为典型。德国统一后,原东德城市远离欧洲决策中心,无缘欧盟企业重点投资,城市吸引力逐步丧失。同时,欧盟内部经济一体化的实现,解除了城市人口自由流动的束缚,人口向西迁移寻求高薪职位,原东德城市逐渐在政治、经济上被边缘化。

中小城市收缩模式:以法国中小城市(<5万人)为代表。衰退的中小城市多分布于法国中部阿登高地中央高原比利牛斯山一带,该地带基础设施不完善、城市络不健全,导致中小城市无法充分参与国际分工和信息交流,经济全球化中处于被边缘化的劣势。

大城市收缩模式:以英国大城市或都市区(15万45万、100万250万)为代表(伦敦除外)。受工业革命影响,大城市发展长期依赖工业基地(采矿业),故去工业化易造成大城市的收缩。另外,劳动力市场的标准化也加速了城市人口萎缩。

3城市收缩的内在机制

3.1去工业化

欧美一些城市迫于资源、环境压力而盲目去工业化,急于向服务型经济转型,而转型的结果是服务业提供的就业岗位不能填补去工业化地区失业职工的空缺,导致城市发展的收缩。1961年,曼彻斯特制造业提供就业岗位22万个,占总数的50%,2006年,服务业提供的就业岗位占70%,但绝对数量低于1961年制造业,导致需社会救济人口达18%,高出整个都市区6.2%。年,曼彻斯特工业内环区呈现萧条,区内大量工厂、车间、铁路、房屋被遗弃,中心商务区凭借创意阶层优势,金融、咨询业快速发展,而创意新产业容纳的就业空间十分有限,带来城市整体的收缩。

3.2经济全球化

经济全球化过程中利益分配上的不平衡,诱发贸易保护主义,引发别国城市收缩。1985年,美国联合其他发达国家签署广场协议以调整本国贸易赤字,引发1991年日本房地产泡沫,大阪市受其影响,制造业产品滞销、企业停产,至2005年,50%企业宣布破产。

城市规模等级成为跨国公司投资的主要考虑因素,外企投资优先选择首位城市或中心城市,低等级城市有被边缘化的趋势。经济全球化浪潮中,许多原选址于大阪的跨国公司将管理部门保留在当地,把销售部门、研发机构搬迁至首都东京,形成城市发展的灯下黑现象。

3.3郊区化

中产阶级与制造业的郊区化形成内城贫困、郊区繁荣的城市收缩模式。年,底特律城人口由峰值200多万跌至95万,废弃住宅、工厂随处可见;但是整个都市区人口增至500万、经济繁荣,成为世界汽车生产络的主要能量核。废弃现象由城市内城向外部临近地带滚动式扩散。在都市区范围内,底特律内城持续萧条、就业机会不足,带来中产阶级不断外迁和弱势群体的留守,导致收缩范围不断扩大,目前整个都市区工作仅有5%位于直径3英里的传统内城,78%位于10英里以外甚至更远。

3.4后社会主义转型

计划经济时期,东欧国家采用经济地域综合体进行产业布局,政府负责协调地域间要素流通,经历转型后,要素流通渠道被切断导致行业生产陷入瘫痪,而市场的对外开放又加剧了产品滞销。苏联解体后,纺织城伊万诺沃和棉花供给地分属不同国家,国内无偿划拨变为国际进口,昂贵的价格制约纺织业的发展,市场对外开放后,本国市场又被土耳其和东亚竞争者占领,城市经济雪上加霜。

后社会主义转型导致城市人口缩减。计划经济时期,居民生产、生活依赖国家的宏观配置,如资源、投资、交通等,因此,休克式制度转型意味着居民生活保障的丧失,进而造成人口规模萎缩。年,瓦乌布日赫市人口流失近13.7%,年均下降3%,为二战后最高。

3.5种族隔离与社会动荡

城市经济转型带来阶级分化,结合长期存在的种族差异,最终导致种族隔离与社会不安。年,底特律经历了过滤式的人口迁移,市中心黑人比重增长65%,郊区白人提高80%,政府住房政策的差别对待诱发社会不稳定因素,年郊区通过住房许可1万个,市中心13个,造成市中心近6万居民无家可归、1500座建筑废弃,谋杀率增至56人/10万人年。

种族隔离与社会动荡使城市收缩更加复杂化。空心化不再是经济发展的失衡,而归因于黑人的劣根性,将内城的贫困、动荡和环境恶化与个人道德缺失相等同。中产阶级躲避瘟疫般逃离内城,黑人活动范围限制于市中心,导致复兴策略难见成效,内城萧条不断加剧。

3.6自然灾害

突发性灾难对人类生命构成威胁,造成快速的城市收缩。2005年,新奥尔良市遭受Katrina飓风,5年内引起11.1万人口流失,接近1960③-2004年流失人口的总和(17.2万人)。据美国经济分析署的统计,新奥尔良市灾后2006年人口不及灾前2004年的50%。

气候变迁通过改变产业组织方式,相对缓慢地引起城市收缩。澳大利亚西部气候干旱,导致小型农场经营困难而不断被大型农场兼并,但大型农场热衷追求规模经济、市场面向外部地区,造成当地经济发展低迷、产业结构升级停滞、劳动力失业与人口流失。

4发达国家城市收缩的应对措施

4.1精明收缩(shrinkingsmart)

精明收缩指在收缩城市复兴前,精简城市现有规模以匹配目前或预计的城市人口。美国学者FrankPopper强调精明收缩是为收缩而规划更少的人口、更少的建筑、更少的土地利用。事实上,精明收缩策略的提出更多的是基于欧美治理城市人口流失、城市环境恶化等问题的具体实践,如扬斯敦、克利夫兰和水牛城等。

精明收缩策略包括四方面内容④,一是将废弃地块以绿色空间储备起来等待城市后续开发,以美化城市景观进而激发绅士化。二是精简规模,鼓励居民集中居住,停运冗余的城市基础设施,以适宜的密度建设多中心城市空间结构。三是项目投资,政府将人口密集区划定为优先干扰区,筹建体育、文化中心等锚定项目以催化新兴产业投资。四是建立土地银行与公众参与,土地银行对废弃土地进行收购,并进行前期整理;公众参与历史资产保留、住房密度、商业选址以及混合社区开发等问题解决。

4.2弹性城市(aresilientcity)

Alberti将弹性城市定义为在城市一系列结构和功能变化重组前,能够化解和利用变化的能力与程度。Polese认为弹性城市具有四个特征:拥有受过良好教育与技能培训的人口、市场与腹地广阔、经济多样性、环境宜居。

西班牙的阿维莱斯实施了弹性城市规划,其主要内容包括:一是提高城市竞争力,发展多样性经济,引进大量中小型企业,以增强城市抵御外部风险的能力。二是创新驱动城市,建设智慧城市系统(anintelligentcity),完善大型公共空间以吸引创意阶层。三是增强城市生态功能,建设宜居城市,处理衰退工业遗留问题,注重城市社会与物质空间协调。四是发展络协商功能,建立工程城市系统,开展不同空间尺度城市脆弱性评价,构建私人与政府间协商渠道,为城市投资项目选址提供规划参考。

5我国城市收缩现象与治理对策

5.1我国城市收缩的背景与机制分析

我国经济经历了近20多年两位数的高速增长,2014年GDP已经突破60万亿,进入经济总量增速收缩,走内涵发展为主要道路的阶段。城市群成为我国城镇空间的主体,人口与产业向城市群高度集聚,必然导致非城市群内的城市逐步被边缘化,出现边缘地区城市发展萎缩的趋势。

我国城市收缩的机制:经济总量增速收缩是我国城市收缩的宏观影响因素,城市群集聚发展的核心外围效应是我国边缘地区城市收缩的主导影响因素,区域竞争的加剧与人口流动限制性的弱化导致区域性城市收缩。2000年以来我国城市空间无序大规模开发(造城),产城分离,带来若干城市新区发展缺乏强有力的产业经济支撑,经济增长严重萎缩。全国一些中心城市盲目效仿西方国家的去工业化,失去了现代制造业的发展依托,也带来严重的经济萎缩问题。我国劳动力成本过快提高,导致大量外资企业向东南亚国家转移,珠江三角洲地区众多城镇由于企业向外转移呈现明显的萧条状态。

5.2我国城市收缩的表现形式

以东北地区为代表的大中城市经济发展增速下滑是我国城市收缩最突出的表现,年,东北城市普遍出现经济增速下降,如哈尔滨(-5.5%)、长春(-3.2%)、沈阳(-7.6%)、大连(-4.1%)。大量空心镇的出现是我国区域性城镇收缩的主要体现,年,人口减少的乡镇约1.3万个,面积173.4km2,人口增加的乡镇约0.8万个,面积135.4km2,乡镇空心化已成为主流。内蒙古鄂尔多斯新城、昆明呈贡新区、河南郑东新区等50个城市新区,人口密度极低,长期闲置,被称为鬼城,是我国隐性的城市收缩现象。我国现有69座资源枯竭型城市,尽管国家出台了若干转型政策,但这些城市经济复苏缓慢,正处于快速收缩状态,如2014年,部分资源枯竭型城市出现负增长,双鸭山(-11.8%)、伊春市(-8.7%)、鹤岗市(-12.6%)等。沿海中小型城市收缩以人口萎缩为显著特征,如2009年,东莞轻纺工业向印尼、越南等廉价劳动力国家转移,带来600万外来人口的流失。

5.3我国城市收缩的应对措施

建立城市精明收缩机制:城市精明收缩是以缩减城市新增土地开发为基础,科学合理确定城市发展规模(人口与用地),城市发展重点转向现有存量土地的再开发,依据城市发展环境与自身优势,调整城市的性质与功能。转变长期以来城市规模无限增长的发展理念,城市规模的合理收缩应是未来我国城市化发展的新常态。

实现城市发展的多元化:我国城市收缩主要出现在以资源开发为主的资源型城市,形成劳动密集、交通区位指向、地区消费、新技术开发、绿色环保多种产业综合发展的多元化的产业成长机制是应对这类城市收缩的有效机制,并构建多功能整合的城市空间与多元城市交通络。

建立土地银行:土地银行是美国很多城市拥有的机构,我国土地管理系统的土地收储中心具备欧美土地银行的一定功能。由土地银行对城市中的工业、生活废弃地、破产企业用地收储,并进行整理,以提高土地使用价值,通过土地拍卖对城市环境改造与产业转型提供资金。

建设绿色空间存储制度:欧美国家将城市收缩出现的大量空地以绿色空间形式给予保护起来,为城市再开发机会的到来提供充足的用地保障。我国北方地区的县域工业集中区面临着产业竞争力低下,产业增长乏力的问题。北方县域工业集中区多位于县城,开发规模都在5km2以上,这是很宝贵的建设空间资源,在当前经济形势低迷,发展方向不明确的状况下,应将处于黄摊的工业集中区改造为大面积的绿色空间。

调整城市发展空间:欧美国家对收缩城市空间调整有两种模式,一是城市孤岛模式(urbanisland),将城市人口、产业发展空间进行空间集中,将发展萧条的空间(主要是工业用地)转变为绿色生态用地。二是去密度化模式(de-densification),对大量的工业废弃地进行居住、商业、公共设施开发,以改变原来高密度拥挤的城市空间。我国工矿型城市的改造选择在两种模式的结合较为适宜。

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